对外合作的环保指南

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2023年1月10日，以“‘一带一路’绿色发展合作新格局、新机遇、新未来”为主题的“2022‘一带一路’经济与环境合作论坛”在北京隆重召开，论坛由中华环保联合会主办，中华环保联合会“一带一路”生态产业合作工作委员会、北京世环生态科技发展研究院、大运长河生态文化中心承办。生态环境部法规与标准司司长别涛出席了本次论坛并做主题发言。

生态环境部法规与标准司司长 别涛

一、为什么我们需要《对外合作环保指南》

《对外合作环保指南》的实质就是对外合作过程中的环保领域里面我们一个合规的审查或者是尽职调查，通俗点就是可行性研究。我们要对外投资合作做一个生意，承担一个项目，要对目标所在国环保法规的合规审查、研究。尤其现在逆全球化浪潮，科技竞争、WTO规则下的环境例外规则、气侯变化等全球环境危机及最近的疫情和经济衰退，对于外来的投资审查其实是更严了。我注意到美国最近选出的麦肯锡众议长，他第一件事宣布的就是成立一个两党“中国事务小组”，来评估被中国夺走的供应链、就业和市场。大家猜想，如果我国企业对外投资的话，对于我国的企业审查一定会很严格的。

二、对外合作中存在的主要问题

总书记在十八大报告中谈到我们树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，为全球生态安全作出贡献。构建人类命运共同体！ 2020年的中央全面依法治国工作会上总书记谈到，我们要统筹推进国内和涉外法治，要推进国际治理法治化，维护国家利益。几天前的中央政法委会议上专门谈到，要探索现代企业合规审查制度，主动服务和保障中国的企业走出去，还要推动构建涉外法治的话语体系。我想这个话语体系其中至少有一个问题是我们值得做的，那就是案例制度的建设，中国企业走出去成功的，可作为教学案例推荐，不成功的可以引以为戒。

这些年中国企业走出去确实有问题，值得研究。一是我们对外走出去比较快，经验不足，确实需要指导和指南。二是我们对外承担的项目，大多数是基础设施，资源、能源开发，这些问题与生态环境的关联度、敏感度较高，需要我们做合规的审查。三是我们的企业在对外做生意的时候，只是关注我们的直接伙伴方，在不同国家和地区，除了直接的合作伙伴，还有其他诸多的厉害方，除了中央还有地方、除了政府之内还有政府之外、除了企业之外还有NGOs、除了东道国之外还有东道国之外的第三国，也会关注中国的企业和项目。四是我们企业不太习惯、不太擅长做公关，第一是不重视，第二是不擅长。五是社会责任感也有缺陷和不足。六是缺乏有效的，有针对性的环境政策指引。在中国企业走出去方面，我们有经验也有教训，应该这样教训的例子比比皆是。所以要求我们，第一要熟悉规则、第二要遵守基本的通用的规则、第三是要善于运用规则。另外，我们要努力推动它逐步完善。

三、国际实践

应该说从七八十年代以来，随着中国对外开放，在中国吸引外资投资过程中我们就遇到这样的问题，我们也有适应和不适应，有审查和审查规则的缺失和逐步完善过程，这个方面国际组织有诸多的实践，有一些规范指南。另外，还有诸多国际机构，这些机构有一些未必都是联合国和政府间的机构，他们有诸多的规则，如负责任的投资规则，WTO之下的“环境例外”规则等等。还有一些区域性的机构，OECD跨国公司对外的一些指南，这些对我们来说当然是有借鉴的。如果我们到另外第三国，OECD成员国遵守这个规则，中国的企业过去不遵守这个规则，我们当然是被动的。还有金融机构，特别是这些世界银行和亚洲银行，他们发过了诸多的指引，这里面对于一些投资、合作、并购都是有指导意义的。世界银行在全球，有诸多的经验和规则，它事实上也构成了某种意义上的西方国际法，也是需要我们遵守的。在一些企业层面，特别是大国，大型跨国公司，也是有诸多规则的，我们作为中国的企业走出去，就要熟悉善用这些规则。

《对外合作环保指南》它有国际的经验和规则，具体归结为五个方面。一个是通用国际规则。二是东道国法律，广义上的法律法规和标准，三是非国家组织，例如ISO有关企业合规的审查体系，我说的是2014年的ISO《合规管理体系指南》，中国2017年把它转化过来，如果我们企业走出去，我们是要熟悉这些规则的。四是还有一些惯例、指南，像世界银行，国际金融机构IFC，这些都是值得我们参考的，甚至是遵守的。五是中国法律，我们如果去了那个目标国，他们的法治离我们还要有距离的话，我们国内的最基本的法规也是应该遵守的。

四、中国环保指南

中国企业走出去投资，我们要遵守基本指南。中国企业走出去投资的四种基本的方式，一是直接投资开发，也包括我们并购收购当地现有企业从事开发；二是产品和服务的出口；三是承担工程建设；四是境外融资。这四个方面都可能会对环境产生影响，我们在做合规审查及可行性研究时，每一个方面我们都要考虑它对环境的影响，如果我们没有考虑到位，最后出现了环境的问题，将会陷我们于不利。

我国尤其是入世之后，就有意推动中国企业资本走出去，发改委、商务部发布过诸多的专门指南，环保、资源主管部门也在不断发布相应的规则，所以，我觉得我们企业做合规审查，我们应该有专门部门研究这个问题。十年之前，环保部跟商务部联合发布的《对外投资合作环境保护指南》，就是要给走出去的企业灌输几个基本理念。第一是要入乡随俗，到了那个国家药遵守那个地方的基本规矩。第二是“不占便宜”，己所不欲，勿施于人。在八十年代、九十年代，我们招商到一些外来的投资企业，占我们的便宜，就是因为我们的标准低。我们也不要试图占其他的国家地区的便宜，如果那个地方环境标准跟我们有差距的话，那我们不应该低于国内的标准，这涉及到理念和道德的问题。

2013年制定《对外投资合作环境保护指南》就是解决五个目的。规范对外投资企业的活动环境行为、识别防范环境风险、引导企业积极履行环保社会责任、树立中国企业良好形象、再就是支持促进东道国双赢多赢发展。这里面有这么几个要求：第一是推动企业守法经营。我们要遵守东道国广义上的“法律、法规”，第二是履行基本环保义务。例如，老挝环保法规标准跟我们差距较大，但是我们还是要遵守环评，要审查、要达标排放、要做好应急防范、要信息披露，这一些在哪个地方都应该有，这是基本的要求。第三是一般倡导。还有一些不是法律法规意义上的要求，但是对企业的健康的发展，外部条件所需要公众沟通，遵守当地风俗习惯、宗教信仰，这对于我们企业的正常运行外部环节，同样是很重要的。第四是重点鼓励。要促进企履行一些环保理念，促进清洁生产，源头减排、先进工艺、循环利用、绿色采购、吸纳当地人就业等等。第五是倡导企业履行社会责任，遵守当地国的风俗习惯，生态保护，如果去的是发展中国家，生态更加脆弱，这一点我们是不可马虎的。

还有一些非强制性、指导性的文件，这一类指南从法律上没有强制力，但是是通用规范，如果违反通用规范规则你就造成过错。这个意义上，非强制规范也获得了间接强制的效率，所以我们做合规审查的时候是要有一些认识的。

2022年，环保部、商务部再次修订《对外投资合作建设项目生态环境环保指南》，目的就是为了指导推动绿色“一带一路”的建设，这和我们今天这个主题是相关联的。我们要推动环保规则在两个方面适用，第一是东道国明确法律法规。企业实施对外投资合作建设项目，应遵守东道国/地区生态环境法律法规和政策标准，按要求申请生态环保许可。第二是国际通用的一些基本的规则。东道国/地区没有相关标准或标准要求偏低的，在生态环保许可的基础上，鼓励采用国际通行规则标准或中国更严格标准。为了适应规则，我们可以参照国际做法，首先企业内部要建立环保的管理体系，另外要加强环保培训，有些规则没有一个特别强制的要求，但是没有做到企业就会有麻烦。我们在对外投资的时候，要充分评估合作对象它有哪些历史上的债务，否则我们就背上无穷的负担，所以这个需要专业的人来做。

如果我们要投资的是一个资源开发、生产建设的项目，我们要从项目的前期就要开展环境评价，本体监测，根据基本的规则开展环境评价；我们在施工的过程中努力做到绿色施工；在运行期要做好污染防治监管；在退役的过程中要做好拆除过程的固体废物、危险废物的处置。我们对于能源项目的开发，优先考虑可再生能源项目。中国政府已经承诺，不再对外承担合作开展火电、煤电项目，也都是为了适应国际趋势和气侯变化要求。水利水电项目的开发，要特别注重自然地保护和物种栖息地保护问题，这是刚刚结束生物多样性公约的基本要求。石化项目开发也要注重污染防治，特别是控制温室气体排放的检测、评估、报告、记录、核查、风险防范。对于矿产资源的开发要注重固体废物的处理、场地的保护及生态修复。对于交通基础设施建设要注意合理路线选址，尽量避免占用或穿越自然保护区和重要的野生生物栖息地。大家在项目实施过程中要做好环境监测、应急预警、事故及时处置、处置报告发布、促进低碳发展、促进生物多样性保护、环境信息披露、做好公共关系及与公众的沟通。